Проблемы формирования гарантийных фондов - февраль 2010 г.
Сплетухов Ю.А.
Одна из причин возникновения риска неисполнения страховщиком принятых на себя обязательств – неплатежеспособность страховщика в период действия договора страхования. На этот случай должен существовать механизм, позволяющий потребителям страховых услуг получить причитающиеся им средства. Важным его элементом могут быть гарантийные фонды для осуществления выплат клиентам неплатеже-способных организаций. Такие фонды получили широкое распространение, прежде всего, в банковской сфере в виде страхования банковских депозитов.
В нашей стране действует система осуществления компенсационных выплат выгодоприобретателям по договорам ОСАГО в случае невозможности осуществления страховщиком страховой выплаты вследствие применения к нему процедуры банкротства или отзыва у него лицензии.
Более широкое распространение у нас практики формирования гарантийных фондов в сфере страховой деятельности связано с необходимостью определить: а) виды страховой деятельности, для которых целесообразно создавать подобные фонды; б) организационно-правовую форму субъекта, выполняющего функции распорядителя средствами фонда; в) степень принуждения страховщиков к участию в данном фонде; г) порядок отбора страховых организаций для участия в фонде; д) порядок формирования средств фонда; е) перечень событий, при наступлении которых осуществляются выплаты из фонда; ж) порядок определения размеров выплат; з) целесообразность предоставления фонду дополнительных функций, связанных с оздоровлением и реструктуризацией неплатежеспособных страховщиков; и) источники гарантий на случай недостатка средств в фонде для осуществления компенсационных выплат.
Международный опыт свидетельствует о том, что гарантийные фонды создаются как для осуществления выплат по отдельным видам страхования, так и для защиты всех потребителей страховых услуг неплатежеспособного страховщика. В последнем случае, как правило, отдельные фонды служат для операций по страхованию жизни и операций по иным видам страхования. Наиболее часто гарантийные фонды создаются для осуществления выплат по операциям страхования гражданской ответственности автовладельцев, других видов обязательного страхования, а также страхования жизни.
В нашей стране можно выделить три группы страховщиков, осуществляющих операции по: 1) личному страхованию, кроме обязательного медицинского страхования; 2) любым видам страхования, кроме страхования жизни; 3) обязательному и добровольному медицинскому страхованию.
По нашему мнению, формирование гарантийных фондов для первой группы страховщиков наиболее актуально. Это объясняется: а) социальной значимостью многих из осуществляемых ими видов страхования; б) целесообразностью стимулирования развития данных видов страхования в связи с их высоким инвестиционным потенциалом и возможностями, которые предоставляет их широкое распространение, для снижения величины государственных социальных обязательств; в) долгосрочностью договоров страхования жизни и, как следствие, более высокими рисками для потребителей страховых услуг; г) наличием аналогичной системы страхования банковских вкладов, в связи с чем представляется целесообразным обеспечение равных условий для банковской и страховой систем в конкурентной борьбе за сбережения населения.
В то же время доводами против создания гарантийных фондов в данной сфере может быть невысокий уровень развития страхования жизни в стране, не сопоставимый с величиной частных банковских вкладов, и все еще сохраняющаяся, хотя и в значительно меньших масштабах, практика использования страхования жизни для минимизации налогов предприятий и организаций. В связи с этим встает вопрос: дожидаться ли, когда рынок страхования жизни станет полностью цивилизованным и достигнет определенного уровня развития, либо принимать меры, стимулирующие такое развитие? Учитывая, что рассматриваемая группа страховщиков осуществляет операции как по страхованию жизни, так и по иным видам личного страхования, важно также решить, следует ли создавать гарантийный фонд для всех этих операций или только для страхования жизни. Возможно и создание для операций по иным видам личного страхования отдельного компенсационного фонда. При любом из этих вариантов неминуемо возникает ряд проблем. Если создавать единый гарантийный фонд для всех страховых операций данных страховщиков, то что же делать с договорами личного страхования, заключаемыми страховыми компаниями, не осуществляющими страхование жизни: подключать ли их к данному фонду? создавать для них отдельный фонд? Или вообще не включать в систему гарантий? Если же создавать такой фонд только для операций страхования жизни, то следует иметь в виду, что нередко такие договоры предусматривают обязательства, относящиеся к страхованию от несчастных случаев и болезней (прежде всего, страховые выплаты за последствия утраты трудоспособности).
На наш взгляд, имеет смысл формировать гарантийный фонд для всех операций по страхованию жизни на условиях, что его гарантии будут распространяться и на ту часть обязательств по таким договорам, которые относятся к иным видам личного страхования. Среди операций, осуществляемых страховыми компаниями, не занимающимися страхованием жизни, наиболее значимыми, с точки зрения формирования гарантийных фондов, являются договоры обязательного и, так называемого, вмененного страхования. В основном это договоры страхования гражданской ответственности. Формирование гарантийных фондов для таких операций выглядит вполне логично. Ведь государство выдвигает требования об обязательном заключении договоров страхования гражданской ответственности с целью предоставления лицам, которым страхователи могут нанести вред своими действиями, гарантий возмещения такого вреда даже в тех случаях, когда причинившие вред возместить его не смогут. Однако возмещение может оказаться невозможным и из-за неплатежеспособности страховщиков.
Таким образом, при отсутствии гарантийных фондов сохраняются риски не возмещения причиненного по-терпевшим вреда. Как известно, сейчас компенсационные выплаты предусмотрены только по операциям ОСАГО, что вполне логично в связи с социальной значимостью и массовостью данного страхования. Однако представляется оправданным распространение этой практики и на другие договоры обязательного и вмененного страхования гражданской ответственности, в первую очередь связанные со случаями нанесения вреда гражданам.
Кроме названных, существуют также две группы обязательного личного страхования: (1) виды, включающие элементы социального страхования (обязательное медицинское страхование, обязательное государственное страхование жизни и здоровья лиц, находящихся на государственной службе), и (2) обязательное страхование пассажиров от несчастных случаев. Для них формирование гарантийных фондов вряд ли целесообразно: поскольку в первом случае более эффективны прямые гос.гарантии, во втором – значимость данного страхования невысока и было бы рационально его отменить. Формирование гарантийных фондов для договоров добровольного страхования, не относящихся к страхованию жизни, не представляется первоочередной задачей, хотя для целого ряда таких договоров (в первую очередь, предоставляющих страховую защиту гражданам), формирование фондов было бы вполне оправданным.
Для управления гарантийным фондом по операциям страхования жизни, учитывая важность и сложность такого страхования, по нашему мнению, целесообразно было бы учредить специальное государственное агентство по примеру организованного для страхования банковских вкладов. Государственный статус та-кого агентства (может выражаться в наличии государственного капитала и гос.гарантий, а также в управлении им со стороны государства) повысит значимость его гарантий и уровень доверия к ним потребителей страховых услуг, а в случае необходимости, позволит выполнять ему определенные регулирующие и надзорные функции. Управление гарантийным фондом в сфере обязательного и вмененного страхования гражданской ответственности может осуществлять соответствующее профессиональное объединение страховщиков. Такое управление создано для операций ОСАГО. Однако возникает вопрос: следует ли создавать единый гарантийный фонд для всех видов страхования гражданской ответственности или их должно быть несколько? Трудность решения в том, что оба подхода имеют свои плюсы и минусы. Но при любом варианте важной задачей остается повышение авторитета соответствующего объединения и обеспечение безусловного выполнения страховщиками решений и указаний, принимаемых в рамках его полномочий. Кроме того, известны случаи, когда компенсационные выплаты по ОСАГО не могли быть осуществлены из-за того, что неплатежеспособные страховщики не предоставляли необходимых документов о заключенных договорах. Очевидно, что ответственность владельцев и руководителей компаний за подобные действия следует повысить вплоть до уголовной, до введения запретов на профессию и на учреждение новых компаний. В то же время должна быть определена и ответственность лиц, управляющих гарантийными фондами, за несвоевременное осуществление выплат из них.
Формирование гарантийных фондов для остальных видов страховой деятельности должно осуществляться соответствующими профессиональными организациями страховщиков по мере получения ими статуса само-регулируемых организаций. В первую очередь, такие фонды целесообразно создавать по видам страхования населения (например, страхованию от несчастных случаев и болезней, медицинскому страхованию, страхованию строений и квартир граждан). Участие страховщиков в гарантийном фонде может быть обязательным или добровольным. По нашему мнению, членство страховщиков в фондах, создаваемых по страхованию жизни и обязательному страхованию гражданской ответственности, должно быть обязательным. Эту норму следует зафиксировать в правовых документах как условие предоставления права осуществлять операции по этим видам страхования. Решение об участии и последствиях неучастия в гарантийных фондах по иным видам страхования должны принимать объединения страховщиков.
Допуск страховых организаций для участия в гарантийных фондах может осуществляться либо просто при наличии лицензии на проведение определенного вида страхования, либо при соответствии страховщика неким нормативам, что устанавливается путем проведения анализа его финансового состояния. Однако, обеспечивая большую финансовую стабильность фонда путем исключения из числа его членов потенциально неплатежеспособных страховщиков, второй вариант все же более трудоемок и, самое главное, ставит под сомнение статус выдаваемых Страхнадзором лицензий. На наш взгляд, целесообразно принимать в члены фонда всех страховщиков, обладающих соответствующей лицензией, за исключением тех, у кого имеется неснятая санкция надзорного органа.
Основным источником средств гарантийных фондов должны быть взносы участников. При этом базой для исчисления размеров таких взносов могут быть размеры страховой брутто-премии, нетто-премии, страховых резервов. По нашему мнению, лучше всего соответствует этой задаче величина страховой премии как наиболее понятный, легко поддающийся контролю и находящийся в прямой связи с величиной обязательств страховщиков показатель. В конечном итоге, другие возможные показатели в основном являются производными от величины брутто-премии.
Ставки взносов могут быть едиными для всех страховщиков или дифференцироваться в зависимости от уровня их финансовой устойчивости. Второй подход более эффективен: он ограничивает переток средств от надежных страховых организаций к клиентам ненадежных. Однако встает проблема выбора показателей финансовой устойчивости для дифференциации тарифа и проверки достоверности отчетности.
В соответствии с законом об ОСАГО компенсационные выплаты производятся в случае, если страховая выплата не может быть осуществлена вследствие применения к страховщику процедуры банкротства или отзыва у него лицензии. При этом остаются не-урегулированными вопросы о том, кто, в каком порядке и в какие сроки устанавливает невозможность осуществления страховых выплат, каков может быть период задержки в выплате, чтобы констатировать невозможность ее осуществления, и т.п. Поэтому правильнее было бы установить основанием для осуществления компенсационных выплат сам факт отзыва лицензии у страховой организации или применения к ней процедуры банкротства. В этом случае основания для возникновения у потребителей страховых услуг прав на выплату из гарантийного фонда становятся более понятными и однозначными, а сами выплаты могут производиться в более короткие сроки. Для реализации данного подхода необходимо внести определенные изменения в законодательство. Прежде всего, эти изменения должны касаться последствий отзыва лицензии – одним из них должна быть обязанность страховщика предоставить всю необходимую для осуществления компенсационных выплат документацию.
Осуществив же выплату, организация должна иметь право предъявить регрессные требования к страховщику, а в случае применения к нему процедуры банкротства – права кредитора той же очереди, к которой было бы отнесено лицо, получившее компенсационную выплату. Проблема размера компенсационных выплат состоит, прежде всего, в том, чтобы выяснить, что должно быть компенсировано – не полученные страховые выплаты за последствия страховых случаев или также уплаченные страховые взносы. Подход здесь, по нашему мнению, должен различаться в зависимости от видов страхования.
Договоры страхования жизни являются долгосрочными. При этом страховые взносы, как правило, уплачиваются равномерно в течение всего срока их действия или даже (реже) в начале данного периода. В свою очередь, страховые выплаты в основной их части производятся только в конце сроков действия договоров (при страховании на дожитие это определяется спецификой страхового случая, а при страховании на случай смерти – ростом ее вероятности с увеличением возраста застрахованного лица). Это предопределяет необходимость формирования в период действия договоров специальных (математических) страховых резервов, которые представляют собой, по сути, накопления, принадлежащие страхователям, в виде отложенных страховых выплат. По нашему мнению, именно эти суммы и должны возмещаться из гарантийных фондов при условии, что в период действия соответствующего договора не произошел страховой случай (смерть застрахованного лица или дожитие его до указанного в договоре события или возраста). При этом датой прекращения договора страхования может быть дата или отзыва лицензии (возбуждения процедуры банкротства), или осуществления компенсационной выплаты.
Следует обратить внимание также на то, что в соответствии с условиями договора страхования жизни при их досрочном расторжении возврату страхователям подлежат выкупные суммы, величина которых в соответствии с законом «Об организации страхового дела в РФ» не должна превышать сформированного на день прекращения договора страхового резерва. Однако, как правило, рассчитываемые страховщиками размеры выкупных сумм оказываются заметно ниже размеров сформированного страхового резерва. Поэтому, учитывая, что расторжение договоров в случае отзыва у страховщика лицензии или применения к нему процедуры банкротства происходит не по инициативе страхователя, возврату из гарантийного фонда, на наш взгляд, должны подлежать именно суммы в размере сформированного страхового резерва.
Если же в период действия договора страхования жизни произойдет страховой случай, то размер компенсации должен определяться исходя из суммы страховой выплаты за последствия данного события. При этом, если условия договора страхования предусматривают выплату периодической ренты, расчет выплачиваемой компенсации должен осуществляться путем капитализации суммы ренты за весь период, в течение которого она должна была выплачиваться. Наконец, если в договорах страхования жизни страховой случай будет выражаться в утрате застрахованным лицом трудоспособности, то компенсационная выплата должна включать в себя как соответствующую страховую выплату за последствия данного страхового случая, так и сумму математического страхового резерва.
Осуществление компенсационных выплат по договорам, не относящимся к страхованию жизни, возможно только при наступлении страховых случаев в период действия договоров в пределах сумм страхового возмещения за их последствия. Понятно, что компенсация при этом будет неполной, ибо страхователям не будут возвращаться уплаченные ими страховые взносы за не истекший срок действия договоров после их прекращения в связи с несостоятельностью страховщика. Однако в то же время будут снижены издержки, связанные с осуществлением компенсационных выплат.
Введение ограничений размеров компенсационных выплат, снижая предоставляемые потребителям страховых услуг гарантии, одновременно позволяют уменьшить издержки по формированию фондов, а также решают проблему морального риска: когда потребителю предоставляются гарантии полного возмещения его убытков, у него отсутствует стимул интересоваться финансовой устойчивостью своего контр-агента – г 4лавным критерием становится цена и доходность предлагаемой услуги.
Это весьма наглядно проявилось в ситуации с коммерческими банками, когда после установления сто-процентной государственной гарантии по вкладам до 700 тыс. руб. появились предложения явно завышенных процентов. Поэтому необходимость определенных ограничений по компенсационным выплатам, на наш взгляд, очевидна. Однако их характер и размеры могут быть разными. В случае с обязательным страхованием проблема морального риска не стоит так остро. Во-первых, размеры страховых тарифов в ряде видов такого страхования (например, в ОСАГО) находятся под контролем государства, а потому здесь не может быть ценовой конкуренции между страховщиками. Во-вторых, выгодоприобретателями являются потерпевшие лица, а потому страхователь, если он не видит необходимости в получении страховой защиты для себя, в любом случае, независимо от размеров компенсационных выплат, будет стремиться минимизировать свои затраты на страхование. Поэтому ограничения по выплатам в основном должны быть связаны с возможностями сформировать гарантийный фонд в размере, позволяющем обеспечить продекларированные выплаты, и могут состоять в установлении, в случае необходимости, верхнего предела размера компенсационной выплаты для каждого выгодоприобретателя. В договорах добровольного страхования из-за большей выраженности проблемы морального риска подход, по нашему мнению, должен быть другим. Здесь, наряду с установлением верхней границы размеров компенсационных выплат, целесообразно ввести условия, согласно которым компенсации подлежит лишь определенная часть (например, 80F90%) причитающихся сумм (скажем, величины математического резерва по договору страхования жизни). Однако при страховании жизни введение такого порядка поставит страховщиков в неравные условия с коммерческими банками в конкуренции за сбережения частных лиц из-за наличия гарантий по банковским вкладам. Представляется, что данную проблему надо решать комплексно – как для банков, так и для страховщиков.
Крайне важен вопрос о том, будет ли организация, осуществляющая компенсационные выплаты, выступать лишь передаточным механизмом, перечисляющим в установленных случаях средства потребителям страховых услуг, или в ее функции будет входить: контроль за платежеспособностью страховщиков; принятие мер по их финансовому оздоровлению, реструктуризации; передача договоров неплатежеспособных страховщиков другим страховым организациям и т.п. (Аналогичные проблемы пришлось решать несколько лет назад при создании Агентства по страхованию банковских вкладов.) Во многом это связано с разделением полномочий между органом страхового надзора и организацией, управляющей компенсационными выплатами.
Для потребителей страховых услуг при несостоятельности страховщика в большинстве случаев предпочтительнее не расторжение договоров и получение компенсационных выплат или сумм в порядке удовлетворения требований кредиторов, а сохранение страховой защиты, даже если она будет предоставляться другой страховой организацией. Кроме того, такое решение проблемы зачастую может оказаться экономичнее для самого фонда, чем компенсационные выплаты. А в случаях с обязательным страхованием проблема заключается еще и в том, что при ликвидации неплатежеспособного страховщика возникает разрыв в страховой защите по тем рискам, которые должны страховаться непрерывно (трудно ожидать, что все страхователи ликвидированного страховщика в кратчайшие сроки заключат новые договоры страхования с другой страховой компанией). Ясно, что целесообразно было бы предоставить организациям, управляющим компенсационными выплатами, право (а в отдельных случаях и вменить в обязанность) осуществлять меры по финансовому оздоровлению страховщиков и передаче портфелей их договоров другим компаниям. В то же время круг таких полномочий для каждого из гарантийных фондов может определяться его статусом, организационно-правовой формой и т.п.
Эффективность гарантий во многом зависит от финансовой устойчивости самого гарантийного фонда, ибо всегда существует риск того, что в критической ситуации имеющихся в нем средств окажется недостаточно для выполнения обязательств по компенсационным выплатам. Поэтому важно наличие дополни-тельных механизмов страхования на этот случай. Наиболее реальными из них являются предоставление гос.гарантий и субсидиарная ответственность участников фонда.
Так, при страховании частных банковских вкладов, государство взяло на себя обязательство в случае невозможности осуществления возмещения по вкладам выдавать бюджетные ссуды, что во многом и предопределило относительно спокойное поведение банковских вкладчиков во время экономического кризиса. Однако предоставление гос.гарантий приводит к дополнительному бюджетному обременению, а потому таким методом следует пользоваться лишь в отдельных случаях.
Применительно к страхованию использование гос.гарантий целесообразно в отношении компенсационных выплат по договорам страхования жизни. Механизм субсидиарной ответственности страховщиков по принятым обязательствам используется в стране при осуществлении ОСАГО. Однако пределы такой ответственности страховщиков ограничены размерами сформированного ими резерва гарантий (2% от суммы страховых премий). Так что вполне реальна ситуация, при которой этих средств окажется недостаточно для осуществления компенсационных выплат. Поэтому целесообразным представляется расширение пределов субсидиарной ответственности страховых организаций по случаям несостоятельности членов объединений.
Размеры отчислений страховщиков в гарантийные фонды не должны быть обременительными для них и находиться, на наш взгляд, в пределах 1-3% от суммы полученных взносов по соответствующему страхованию. При таком подходе, например, размер ежегодных отчислений в фонд по страхованию жизни составил бы несколько сотен миллионов рублей, что позволило бы осуществить выплаты клиентам одной крупной или нескольких средних страховых компаний. В то же время в течение нескольких лет такой фонд сможет аккумулировать средства, достаточные для возмещения значительно более крупных убытков.
Финансы №2, 2010 г., c.46-50
Обзор страхового рынка 2010 г.
