Историко-правовой аспект страхования урожая сельхозкультур в России - январь 2008 г.

Семенова Т.В.

Сельскохозяйственное страхование имеет длительную историю развития, на протяжении которой оно из некоммерческого эволюционировало в коммерческое.

Вопрос о страховании сельскохозяйственных культур впервые возник в России в XIX в. Лифляндское общество было первым обществом взаимного страхования посевов от градобития. Позднее страхование посевов на основе взаимности распространилось в центральных и южных губерниях.

В 1864 г. было утверждено Положение о земском страховании. Почти во всех губерниях России земское страхование охватило принадлежащие крестьянам строения, страхование животных проводилось небольшим числом земств, а страхование посевов почти не осуществлялось.

В России к 1914 г. уже сложилась развитая страховая система, хотя и не совсем соответствовавшая рыночной экономике. Первая мировая война прервала процесс развития страхования, а социалистическая революция положила конец существованию в стране страховой системы.

Первые мероприятия советской власти в области создания новой системы страхования характеризуются преемственностью предреволюционного опыта. Первым законодательным актом, посвященным страхованию, стал Декрет Совнаркома РСФСР «Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального» и образование Совета по делам страхования. Совет должен был осуществлять контрольные функции, проводить новую страховую политику, отвечающую потребностям беднейших слоев населения, направленную на устранение конкуренции среди страховщиков, привлечение излишков чистой прибыли в казну и изыскание новых способов увеличения ее доходов от страхового дела.

Декретом Совнаркома от 28 ноября 1918 г. «Об организации страхового дела в Российской республике» страхование было объявлено государственной монополией. Все частные страховые общества и общества на взаимности, их имущество и фонды подлежали экспроприации и передавались государству в лице ВСНХ, и только за кооперацией сохранили право на проведение взаимного страхования своего имущества. В связи с гражданской войной и разрухой новое правительство было вынуждено временно отказаться от страхования. В 1919 г. было отменено страхование жизни, а к декабрю 1920 г. и все другие виды. Вместо государственного имущественного страхования был введен порядок бесплатной натуральной государственной помощи для трудовых хозяйств, пострадавших от стихийных бедствий.

Введение НЭПа в марте 1921 г. ознаменовало собой восстановление страхования. Декретом 6 октября 1921 г. вводилось страхование имущества частных хозяйств и государственных предприятий, работавших на коммерческих началах. В это же время вышел декрет СНК «О государственном имущественном страховании», в соответствии с которым был создан Госстрах. Толчком к разработке и принятию этого декрета Совнаркомом РФ послужило письмо В.И.Ленину от крестьян Весьегонского уезда Тверской губернии. В нем говорилось о необходимости возобновления страхования от огня и об организации нового вида страхования — страхование скота от падежа.

Декретом не просто восстанавливалось прежнее земское страхование, но расширялась его сфера и совершенствовались некоторые условия. С конца 1921 г. обязательным окладным страхованием на селе охватывались строения, скот и посевы. По новым условиям строения от пожаров должны были страховаться везде, где позволяли организационные и технические возможности, скот от падежа и посевы от градобития — в тех губерниях, где было принято соответствующее решение местных органов власти.

В декрете от 6 октября 1921 г. предусматривалось параллельно с государственным страхованием развитие кооперативного взаимного страхования. Кооперативам предоставлялось право проводить взаимное страхование собственного имущества от стихийных бедствий с правом устанавливать формы, виды страхования, тарифы вместо обязательного государственного страхования. Кооперативы, не участвовавшие во взаимном кооперативном страховом союзе, были обязаны страховать свое имущество в Госстрахе. Монопольное право Госстраха зафиксировали в Положении о Наркомфине СССР от 12 ноября 1923 г. и в постановлении Совнаркома СССР от 11 ноября 1924 г., так как до этого были сильны тенденции создания отраслевых систем страхования. Так, Наркомзем организовывал самостоятельное страхование скота и посевов. Создавались также проекты, предусматривающие сохранение монополии за Госстрахом только по обязательному окладному страхованию, по прочим же отраслям страхования, не подлежащим монополизации, предлагалась вместе с государственным страхованием организация страховых объединений на взаимных началах.

В Российской Федерации, а затем и в СССР страхование проводилось тремя кооперативными организациями: Страховой секцией Центрального союза, Всероссийским кооперативным страховым союзом (Коопстрахсоюзом), Всеукраинским кооперативным страховым союзом (Укркоопстрахом). Монополия Госстраха утвердилась с принятием 18 сентября 1925 г. Положения о государственном страховании СССР, но еще сохранялось взаимное кооперативное страхование, которое ликвидировали в 30-х гг.

Первоначально страхование сельскохозяйственных культур проводилось только от града, с 1924 г. — от ливней и бурь, с 1927 г. — от вымочек и вымерзания, а с 1930 г. для стимулирования производства некоторых специальных и технических культур их страховали от более широкого круга бедствий, в том числе и от засухи.

Коллективизация сопровождалась введением в 1930 г. государственного обязательного страхования имущества колхозов взамен кооперативного страхования.

Роль государственного страхования на селе отметили в постановлении ЦК ВКП (б) от 8 марта 1933 г. по вопросу о состоянии страховой работы в деревне. Для обеспечения непрерывности сельскохозяйственного производства в РФ до 1968 г. на основании закона от 4 апреля 1940 г. проводилось обязательное окладное страхование колхозных посевов. Обязательное окладное страхование в СССР, проводимое повсеместно, было основным видом имущественного страхования. Оно охватывало имущество всех колхозов и личную собственность всех граждан в сельской и городской местности. За 1946-1949 гг. Госстрах выплатил только колхозам около 5 млрд руб. страхового возмещения. Закон обязал страхователей содержать имущество, посевы и скот в порядке в соответствии с противопожарными, агротехническими и ветеринарными правилами, принимать меры по предупреждению ущерба. Согласно этому закону страховое возмещение не выплачивалось за имущество, погибшее по вине правления колхоза или по вине страхователя либо совершеннолетнего члена его семьи в хозяйствах граждан. Об ущербе, нанесенном застрахованному от стихийного бедствия или несчастного случая имуществу, страхователи должны были сообщать сельскому совету или страховому инспектору в установленном порядке и в установленные сроки. Если страхователь, имея возможность, не сообщил в установленный срок о страховом случае, Госстрах имел право отказать в выплате.

Подлежащее обязательному окладному страхованию имущество регистрировалось один раз в год, а сроки регистрации устанавливались Минфином СССР. Страховые платежи рассчитывались по учтённому имуществу. Колхозам предоставлялись льготы; например площади, засеянные сверх плана, страховались бесплатно. Страховые платежи вносились колхозами ежегодно в законодательно установленные сроки: к 15 сентября — 40%, к 1 ноября — 30, к 1 декабря — 30%.

Обязательному окладному страхованию в колхозах подлежали посевы сельскохозяйственных культур, в том числе и в рассадниках, парниках и теплицах; питомники и урожай ягодников, виноградников и садов. Страховым случаем считались: гибель или повреждение застрахованных сельскохозяйственных культур от градобития, ливней, бурь, вымочек, вымерзания, выпревания, от огня на корню, заморозков и наводнения. По ряду же технических и специальных культур (хлопчатник, клещевина, табак, хмель, герань, казанлыкская роза и др.) возмещение выплачивалось и при гибели их от засухи.

Госстрах выплачивал возмещение за количественные потери урожая и за понижение качества продукции вследствие градобития. Выплаты полагались при гибели или повреждении только основной продукции; например, при гибели зерна у зерновых культур, клубней — у картофеля, корней — у свёклы. Размер страхового возмещения был установлен в рублях на 1 га и зависел от вида культуры, а также местности: по зерновым от 60 до 100 руб., сеяным травам 100-200, овощным культурам 800-1200, садам и виноградникам от 1000 до 2500 руб., рассаде табака и других культур, питомникам плодовых насаждений — до 10 тыс. руб.

За посевы яровых и озимых культур страховые платежи исчислялись на основании установленных планом посевных площадей этих культур, за многолетние травы посева прошлых лет — из плана укоса, а за урожаи садов, ягодников и других многолетних насаждений — исходя из площади этих насаждений в плодоносящем возрасте.

Страховое обеспечение посевов сельскохозяйственных культур устанавливалось отдельно по каждой союзной республике в суммах на 1 га, определенных исходя из 40% стоимости урожая каждой конкретной культуры. Ограничение размеров страхового обеспечения по обязательному страхованию посевов сельскохозяйственных культур было связано с финансовыми возможностями колхозов вносить платежи в страховой фонд, в создании которого, в силу закона, участвовали все хозяйства.

Как дополнительное к обязательному страхованию сельскохозяйственных культур в колхозах проводилось добровольное страхование. Принимались на страхование и посевы в хозяйствах учреждений, находящихся на местном бюджете, и состоящих в их ведении организаций и предприятий, в кооперативных, профессиональных и других общественных организациях. Договор заключался при страховании всей площади, занятой культурой, а по озимым зерновым — всей площади, занятой ими. Договоры заключались не позднее сроков, устанавливаемых управлениями Госстраха в областях, краях, республиках. До истечения указанных сроков полностью должны были быть внесены и начисленные страховые платежи.

Колхозы могли застраховать все или любую отдельно взятую культуру на всей площади ее посева. Страховое обеспечение, при заключении договоров добровольного страхования посевов сельскохозяйственных культур, с учетом обязательного страхования ограничивалось 80% их стоимости, остальная же часть обеспечения в размере 20% оставалась на ответственности колхозов. Сельскохозяйственные культуры страховались в пределах страховых сумм на 1 га, утвержденных Главгосстрахом СССР, с учётом урожайности по каждой культуре и стоимости урожая по государственным розничным ценам, а для культур, на которые они не были установлены, — по государственным заготовительным или закупочным ценам.

О страховом случае страхователь был обязан заявить в инспекцию Госстраха не позднее пяти суток со дня установления гибели или повреждения этих культур. А заявления о гибели сеяных многолетних трав и озимых культур, происшедшей в период зимования растений, принимались не позднее 10 суток со дня начала сева ранних яровых культур в данном хозяйстве. О страховом случае составлялся акт по установленной форме. Если страхователем было заявлено о необходимости пересева, подсева или срочной уборки урожая пострадавшей культуры, то страховой акт составлялся в пятидневный срок со дня получения такого заявления, а в отдалённых местностях — в десятидневный. В остальных случаях в течение десятидневного срока производился предварительный осмотр пострадавших посевов, окончательный же — обязательно до снятия урожая.

Акты составлялись старшим или участковым инспектором инспекции Госстраха при обязательном присутствии агронома МТС, страхователя, представителя сельсовета и двух свидетелей. После рассмотрения органами Госстраха актов в установленном порядке страховое возмещение выплачивалось путём перечисления сумм на расчётный счёт колхоза в банке. Функции органов гос-страхования в СССР не ограничивались возмещением материального ущерба: ежегодно 15% от общей суммы платежей, поступивших по обязательному окладному страхованию, расходовалось на предупредительные мероприятия по борьбе с пожарами и падежом скота.

В колхозах в силу закона должны были создаваться страховые фонды в натуральном виде — неприкосновенные, ежегодно обновляемые запасы семян и фуража на случай неурожая и стихийных бедствий. В дополнение к основному семенному фонду хозяйство должно было создавать семенной страховой фонд в размере 10-15% годовой потребности в семенах. Этот фонд засыпался в хранилища семенами установленных кондиций и находился в распоряжении колхоза. Его предписывалось использовать только на семена. В некоторых районах создавались страховые межколхозные семенные фонды.

Политика укрепления экономики сельскохозяйственных предприятий обусловила введение с 1 января 1968 г. на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР усовершенствованного обязательного страхования урожая колхозов, а с 1974 г. — распространение его и на совхозы. Это существенно расширило и улучшило ранее действовавшие условия государственного обязательного окладного страхования. На основании Указа страхованию подлежали урожаи всех сельскохозяйственных культур, кроме урожая сенокосов и пастбищ, сельскохозяйственных животных, домашней птицы, кроликов, пушных зверей и семей пчел, а также основные и оборотные средства колхозов.

Госстрах впервые в мировой практике стал проводить страхование урожая по широкому кругу страховой ответственности, включая засуху, излишнее увлажнение, недостаток тепла, безводье и маловодье в источниках орошения и другие необычные для данной местности погодные или иные природные условия, а также от болезней и вредителей растений и пожара. Уровень страхового возмещения вырос до 50%, а позднее — до 70% от суммы ущерба.

Фактически страхование проводилось на случай недобора урожая сельскохозяйственных культур. При гибели или повреждении их посевов ущерб определялся на основании стоимости количественных потерь урожая основной продукции культуры на всей площади посева или посадки на территории данного хозяйства. Стоимость урожая рассчитывалась как разница между стоимостью урожая на 1 га в среднем за последние 5 лет и данного года по государственным закупочным ценам.

Участие всех колхозов в создании страхового фонда сделало возможным установить по государственному обязательному страхованию имущества колхозов доступные минимальные страховые тарифы, определяемые с таким расчетом, чтобы суммы страхового возмещения, исчисленного исходя из величины ущерба страховых событий, плюс суммы отчислений на превентивные мероприятия и затраты на ведение дела по страхованию сельскохозяйственных культур за 10 лет соответствовали сумме платежей колхозов за этот период. В структуре тарифных ставок было заложено следующее распределение средств страхового фонда: на страховое возмещение колхозам — 91%, на финансирование превентивных мероприятий — 4%, на формирование меж-республиканского запасного фонда по страхованию имущества колхозов — 3%, на ведение страхового дела — 2%.

Получение прибыли при расчете страховых тарифов не предусматривалось. Денежные средства меж-республиканского запасного фонда использовались для выдачи из него возвратных ссуд органам госстраха союзных республик в годы, когда средств, имеющихся в их распоряжении для выплаты страхового возмещения, оказывалось недостаточно.

Важным было положение по поводу сумм превышения доходов над расходами по государственному обязательному страхованию имущества колхозов, которые могли использоваться только для выплаты страхового возмещения в последующие годы, когда платежей текущего года будет недостаточно. Учитывая все плюсы страхования имущества колхозов, в 1979 г. было введено обязательное страхование имущества совхозов и других сельскохозяйственных предприятий системы Министерство сельского хозяйства, а потом и хозяйств Минплодоовощхоза, Минпищепрома, на условиях, установленных законодательством для колхозов. Причем низкорентабельным и убыточным совхозам для уплаты страховых взносов ежегодно из госбюджета выделялось 1 млрд руб.

Формируемые Госстрахом фонды обеспечивали своевременное возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям ущерба, причиненного неблагоприятными погодно-климатическими условиями. С 1968 по 1990 г. колхозам и совхозам выплатили возмещение ущерба в размере около 70 млрд руб. Средств страхового фонда для возмещения убытков не хватило только в 1975 и 1981 гг., которые были крайне неблагоприятными по погодным условиям. В 1975 г. для выполнения обязательств по возмещению ущерба сельскохозяйственным предприятиям Глав-госстрах СССР был вынужден оформить ссуду Госбанка СССР в 750 млн руб. под 0,25% годовых. В меньшем размере на тех же условиях оформили ссуду в 1981 г. Ссуды погашались в последующие два года из поступлений страховых платежей.

Отказов в выплате возмещения по ущербу, причиняемым страховыми событиями, согласно правилам страхования не было вообще.

Положение о целевом использовании средств страхового фонда соблюдалось на протяжении 20 лет, и только в 1989 г. оно было нарушено. По указанию Госагропрома СССР и по распоряжению Совмина большая часть средств меж-республиканского запасного фонда и запасных страховых фондов Госстраха некоторых республик была изъята и использована на погашение задолженности сельскохозяйственных предприятий за работы, выполненные подрядными строительными и другими организациями и предприятиями. Началом преобразований в страховании послужило принятие Верховным Советом СССР 26 мая 1988 г. Закона «О кооперации», которым начался процесс демонополизации страхового дела в нашей стране. Закон предусматривал страхование кооперативами своего имущества и других имущественных интересов как в органах Госстраха, так и в создаваемых кооперативных страховых учреждениях. Предусматривалось также определять порядок, виды и условия страхования. Но уже с самого начала своей деятельности кооперативные организации не ограничились только сферой, определенной Законом, и стали проводить более широкий круг операций по страхованию.

Значительно ускорило создание негосударственных страховых обществ утверждение Совмином СССР 19 июня 1990 г. Положения «Об акционерных обществах и товариществах с ограниченной ответственностью» и постановления «О мерах по демонополизации народного хозяйства» (16 августа 1990 г.). Оно прямо указывало на то, что на страховом рынке могут действовать конкурирующие между собой государственные, акционерные, взаимные и кооперативные общества, проводящие разнообразные виды страхования. С переходом экономики страны к рынку государственное страхование имущества колхозов и совхозов с 1991 г. отменили. Страхование урожая сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств стали проводить только в добровольной форме. При этом условия добровольного страхования урожая сельскохозяйственных культур, предлагаемые страховщиками, содержали основные положения Закона «Об обязательном государственном страховании имущества колхозов», но тарифы были увеличены в 1,5-2 раза.

Высокий страховой риск при страховании урожая сельскохозяйственных культур заставил страховые компании сокращать операции по данному виду страхования, а то и вообще отказываться от них. Из года в год количество хозяйств, страхующих урожай, сокращалось, наблюдалась тенденция спада сельскохозяйственного производства. Для исправления ситуации Правительство РФ с 1993 г. ежегодно принимало постановления о выделении сельскохозяйственным предприятиям и фермерским хозяйствам, заключившим договоры страхования урожая, бюджетных ассигнований на компенсацию средств в размере 25-50% сумм страховых платежей. Фактически до 2002 г. постановления не выполнялись в полной мере в связи с недостатком средств в Федеральном бюджете. В результате договоры по страхованию урожая в 1993-2001 гг. заключали 10-15% сельскохозяйственных товаропроизводителей. Не помогли и мероприятия по созданию специализированных страховых компаний с участием государства.

В постановлении Правительства РФ от 27.11.98 г. № 1399 «О государственном регулировании страхования в сфере агропромышленного производства» намечены меры по развитию страхования урожая сельхозкультур с гос-поддержкой, созданию обществ взаимного страхования и агропромышленных страховых организаций. Образовывалось государственное учреждение при Минфине РФ — Федеральное агентство по регулированию страхования в сфере агропромышленного производства.

На агентство возлагалась обязанность по разработке предложений о порядке и условиях организации и проведения страхования урожая сельскохозяйственных культур; решение вопросов по выделению страховщикам средств из бюджета на оплату страховых взносов по страхованию урожая и контроль над использованием этих средств; контроль соблюдения условий страхования; управление средствами федерального сельскохозяйственного страхового резерва и разработка предложений по осуществлению обязательного перестрахования части рисков по данному виду страхования.

В 2001 г. в механизм страхования урожая Правительством были внесены изменения: тарифы уменьшили на 30%, размер страхового взноса, вносимого страхователем, сократили до 50%, увеличился размер государственной поддержки. Минфин РФ должен был ежегодно отдельной строкой в проекте Федерального бюджета предусматривать ассигнования для уплаты 50% страховых взносов при страховании урожая сельскохозяйственных культур. Договоры страхования урожая должны заключаться сроком не менее чем на 5 лет, страховая стоимость — определяться на основании размеров посевных площадей, средней урожайности за предыдущие 5 лет и прогнозируемой рыночной цены урожая сельскохозяйственных культур на соответствующий год, а страховая сумма — равняться 70% страховой стоимости.

В 2004 г. Министерство сельского хозяйства РФ приказом внес изменения в условия страхования урожая, несколько уменьшив тарифы на страхование и увеличив ответственность страховщиков до 100% страховой стоимости урожая. Ряд культур был исключен из перечня субсидируемых сельскохозяйственных культур, сокращен перечень страховых событий, изменен порядок оказания государственной поддержки: теперь страхователи должны были сами оплачивать начисленный страховой взнос, а затем дожидаться компенсации. 2006 г. стал годом важных решений в области сельскохозяйственного страхования. Впервые за все годы страхования с гос-поддержкой Министерства сельского хозяйства совместно с Агентством добились выплаты субсидий по яровым культурам в третьем квартале, а в декабре выплатили компенсации по озимым культурам, посеянным в 2006 г.

Был принят ФЗ РФ «О развитии сельского хозяйства» от 22.12.2006 г., где в ст. 12 определены условия сельхозстрахования с государственной поддержкой, утвержден перечень страхуемых рисков утраты или частичной утраты урожая сельскохозяйственных культур в результате воздействия опасных для производства природных явлений. Значительно расширен перечень сельскохозяйственных культур. Например, в него включили кормовые и бахчевые культуры, картофель и овощи. Теперь страхование с государственной поддержкой распространяется не только на урожай многолетних насаждений, но и на сами посадки.

Однако в законе есть и положения, которые вызывают некоторые сомнения. В п. 2 ст. 12 определено, что субсидии сельскохозяйственных товаропроизводителям будут предоставляться за счет бюджетных средств в размере 50% от уплаченного страхового взноса, что, вероятно, не облегчит экономическое положение хозяйств и не будет способствовать развитию сельского страхования и отрасли в целом. Т.В.Семенова, доцент кафедры «Финансы» Экономического института Новосибирского государственного аграрного университета

Финансы № 4, 2008 г., c.56-59

Обзор страхового рынка 2008 г.