Формирование и развитие института саморегулируемых организаций - январь 2008 г.
Ивашкин Е.И.
Организации: Агропромстрах, Ассоциация космических страховщиков (АКС), Ассоциация медицинских страховых организаций (РАМCО), Ассоциация обществ взаимного страхования, Ассоциация содействия урегулированию убытков в страховании, Ассоциация страховщиков России, Ассоциация страховщиков топливно-энергетического комплекса (АСТЭК), Ассоциация страховых медицинских организаций (АСМО), Ассоциация транспортных страховщиков, Большая Волга, ВСС, Национальная страховая гильдия, Национальный союз страховщиков ответственности (НССО), Российская ассоциация авиационных и космических страховщиков, Российское бюро "Зеленая карта", РСА, Союз региональных страховщиков, Союз страховщиков Санкт-Петербурга и Северо-Запада (СССПб и СЗ), ФССН
Формирование и развитие института само-регулируемых организаций (СРО) в страховании — прогрессивное явление. История их в страховом деле насчитывает почти четыре века, и они являются органической частью регулирования современных страховых систем. Само-регулируемые организации координируют деятельность своих участников, ведут конструктивный диалог с органами страхового регулирования и надзора и страхователями, разрабатывают и используют типовые правила страхования, устанавливают нормы профессиональной этики, формируют компенсационные механизмы и т.д. С развитием страховой отрасли само-регулируемым организациям делегируют некоторые функции государственного регулирования и надзора, в том числе лицензирования, аккредитации, организации проведения отдельных видов обязательного страхования и др.
Правовые основы саморегулирования на российском страховом рынке были определены в 1992 г. Законом Российской Федерации «О страховании», в соответствии с которым «субъекты страхового дела в целях координации своей деятельности, представления и защиты общих интересов своих членов могут образовывать союзы, ассоциации и иные объединения» (ст. 14, п. 1). «Сведения об объединении субъектов страхового дела подлежат внесению в реестр объединений субъектов страхового дела на основании представленных в орган страхового надзора копий свидетельств и государственной регистрации таких объединений и их учредительных документов» (ст. 14, п. 1).
В современной России само-регулируемые страховые организации получили определенное развитие. На 1 сентября 2007 г. в реестре Федеральной службы страхового надзора насчитывалось 81 объединение страховых организаций, из которых 33, или 40,7%, — это региональные само-регулируемые организации и 41, или 50,6%, — специализированные объединения страховщиков, среди которых более половины — это объединения медицинских страховщиков, преимущественно представленные на региональном уровне. Российских страховщиков на национальном уровне объединяют Всероссийский союз страховщиков, Российский союз авто-страховщиков, Ассоциация страховщиков России и Национальная страховая гильдия. Другие ассоциации страховщиков на национальном уровне организованы на основе принадлежности к той или иной отрасли или виду страхования. Две само-регулируемые организации представляют сферу медицинского страхования — Ассоциация страховых медицинских организаций и Ассоциация медицинских страховых организаций.
Специализированными объединениями страховщиков на национальном уровне являются: Ассоциация агропромышленных страховщиков, Ассоциация космических страховщиков, Ассоциация страховщиков топливно-энергетического комплекса, Российская ассоциация авиационного и космического страхования, Ассоциация страховщиков транспортных средств, Ассоциация страховщиков «Российское бюро «Зеленая карта», Союз региональных страховщиков, Национальный союз страховщиков ответственности, Ассоциация транспортных страховщиков. Специализированной само-регулируемой организацией является Ассоциация содействия урегулированию убытков в страховании.
Следует обратить внимание на то, что отсутствуют само-регулируемые организации в сфере страхования жизни, хотя на российском рынке осуществлена специализация соответствующих компаний. В числе СРО нет объединений потребителей страхования, без чего немыслим цивилизованный страховой рынок. В реестре объединений страховщиков находится Ассоциация обществ взаимного страхования, которая практически не контактирует с органом страхового надзора и фактически не оказывает влияния на становление института взаимного страхования в России. Ассоциация обществ взаимного страхования является членом Всероссийского союза страховщиков. При этом сами ОВС пока не вошли в реестр национальных страховщиков.
Участие Ассоциации обществ взаимного страхования в ВСС является символичным. Например, действия последнего, практически не влияя на ускорение принятия Федерального закона «О взаимном страховании», негативно сказывались на его содержании. Причина в том, что взаимное страхование представляет собой альтернативу коммерческому страхованию, сужая поле деятельности коммерческих страховщиков и ограничивая их предпринимательский интерес. Таким образом, состав само-регулируемых страховых организаций в Российской Федерации не обладает свойством целостности, как этим свойством не обладает и национальная страховая система. Деятельность само-регулируемых организаций в гражданском обществе осуществляется в определенном правовом поле. Правовая среда само-регулируемых организаций в страховой системе находится на этапе формирования. В проекте новой редакции ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» предусмотрена новая глава «Саморегулирование страховой деятельности». Предложенный проект правового поля саморегулирования страховой деятельности является основой организации, деятельности и развития саморегулирования в страховании. Вместе с тем структура пятой главы «Саморегулирование страховой деятельности» ФЗ «Об организации страхового дела» требует уточнения, а отдельные положения — определенной корректировки.
В структуре пятой главы «Саморегулирование страховой деятельности» предусмотрено девять статей: «Само-регулируемая организация субъектов страхового дела»; «Приобретение статуса само-регулируемых организаций, субъектов страхового дела»; «Основные функции и права само-регулируемой организаций»; «Обязанности само-регулируемой организации»; «Правила и стандарты само-регулируемой организаций»; «Общие положения о компенсационном фонде само-регулируемой организаций»; «Компенсационный фонд само-регулируемых организаций, страховых организаций и средств взаимного страхования»; «Особенности саморегулирования деятельности страховых брокеров и страховых актуариев»; «Совет страхового дела». В структуре главы законопроекта отсутствует статья, посвященная принципам саморегулирования страховой деятельности. При этом сформулирован ряд принципов саморегулирования, включая принципы обязательности, организационный принцип — принцип создания само-регулируемых организаций по видам деятельности и региональному принципу и принцип участия одного субъекта страхового дела в одной само-регулируемой организации.
В проекте новой редакции ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ст. 4.2, п. 1) определено, что страховщик обязан быть членом само-регулируемой организации, а это означает принцип обязательности, что не соответствует условиям гражданского общества. Кроме того, обязательность участия в само-регулируемой организации потребует серьезного изменения страхового законодательства, в том числе в части условий лицензирования субъектов страхового дела, прав и санкций органа страхового надзора и т.д. Поэтому, по нашему мнению, в законопроекте должен быть сформулирован принцип добровольности участия субъектов страхового дела в само-регулируемых организациях.
В законопроекте (ст. 33.1, п. 1) определен организационный принцип создания само-регулируемых организаций по видам деятельности и региональному принципу, что также требует уточнения. Уже сама практика организации различных объединений страховых организаций свидетельствует, что само-регулируемые организации в страховании могут формироваться и по другим основаниям. В частности, в реестр российских объединений страховщиков 24.08.2004 г. включена Ассоциация содействия по урегулированию убытков в страховании. Учитывая, что аспект урегулирования убытков в настоящее время является наиболее острым в страховании, формирование такой формы само-регулируемой организации представляется прогрессивным явлением. Поэтому ограничение организационного принципа формирования — неоправданно.
В законопроекте (ст. 33.1, п. 2) сформулирован принцип, в соответствии с которым «субъект страхового дела вправе быть членом только одной само-регулируемой организации субъектов страхового дела соответствующей сферы страховой деятельности». Но это не всегда реализуется. Например, возможно участие страховщика в различных объединениях страховых организаций по разным основаниям, но в одной сфере страховой деятельности. Кроме того, само-регулируемые страховые организации могут формироваться посредством объединения коммерческих страховщиков и ОВС в конкретной сфере деятельности на региональном уровне.
Состав принципов саморегулирования страховой деятельности, по нашему мнению, должен быть расширен и включать также принципы целостности, равновесия, соответствия и др. Принцип целостности в страховании имеет два аспекта. Первый требует присутствия само-регулируемых организаций двух форм организации страхового дела — взаимного и коммерческого страхования. Второй касается участия потребителей страховых услуг в регулировании страховой деятельности, что не отражено в страховом законодательстве. Кроме того, в России практически нет реально работающих союзов потребителей страховых услуг.
Два аспекта целостности страховой системы социализируют страхование, ориентируют деятельность СРО на формирование цивилизованного рынка, что и сформулировано в первой статье пятой главы законопроекта в качестве одной из целей само-регулируемой организации: «содействие формированию и развитию цивилизованного рынка услуг, представляемых членом само-регулируемой организации». Принцип равновесия означает равные возможности различных само-регулируемых страховых организаций в формировании единой позиции субъектов страхового дела по вопросам государственного регулирования и надзора за их деятельностью.
Принцип соответствия означает делегирование тех или иных функций государственного страхового надзора само-регулируемым организациям с учетом состояния национальной системы страхования, в том числе уровня развития системы взаимного страхования и само-регулируемых субъектов страхового дела, а также институтов защиты потребителей страховых услуг.
В законопроекте определены субъекты страхового дела — участники само-регулируемых организаций: страховые организации, общества взаимного страхования, страховые брокеры и страховые актуарии. Это неполный перечень субъектов страхового дела, который, в частности, не включает страховых аудиторов, которые, однако, входят в инфраструктуру страхового рынка. Более того, проводится обязательный аудит страховщиков. Существует система обязательного страхования ответственности аудиторов. Во многих компаниях организован внутренний аудит. Существуют союзы аудиторов. При этом система аудирования страховых организаций имеет серьезные недостатки как в части правового обеспечения, так и практики поведения. Поэтому формирование правовой базы само-регулируемых организаций среди страховых аудиторов представляется необходимым.
В новой редакции законопроекта «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (Проект — 30.01.06 г.), ст. ЗЗ.1, п. З) сформулированы основные цели само-регулируемой организации:
1) «содействие обеспечению добросовестного и законного осуществления страховой деятельности;
2) поддержка и координация усилий членов само-регулируемой организации в интересах развития и совершенствования сферы их страховой деятельности;
3) содействие формированию и развитию цивилизованного рынка услуг, представляемых членами само-регулируемой организации;
4) развитие и совершенствование саморегулирования страховой деятельности».
Сформулированные цели носят преимущественно общий и декларативный характер и имеют направленность развития ради развития. В особенности требуют конкретизации положения о содействии формированию и развитию цивилизованного рынка, обеспечению добросовестного осуществления страховой деятельности. Цели действующих объединений страховщиков, как правило, направлены на защиту интересов своих членов. Наиболее лаконично основная цель объединения страховщиков определена в уставе Всероссийского союза страховщиков: «Основная цель союза — защита интересов своих членов, развитие и совершенствование национального страхового дела».
Цель Российского союза авто-страховщиков имеет социально-финансовую направленность и сформулирована с учетом делегированной ему государством функции по организации обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. «Союз создается в целях обеспечения взаимодействия страховщиков и формирования профессиональной деятельности при осуществлении ими обязательного страхования, представления и защиты их интересов, связанных с осуществлением обязательного страхования, а также в целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами».
Страхование является одной из составляющих социально-экономической системы общества. Поэтому основной вектор развития страхования и системы саморегулирования — повышение его социально-экономической эффективности — «это: безусловное в перспективе возрастание роли страхования в общественных отношениях, т.е. связанных с жизнью и положением людей в современном обществе, с учетом тенденций его развития; ориентация на то, чтобы страховая защита экономических интересов людей осуществлялась на достаточно высоком уровне, чтобы она обернулась реальной помощью оказавшимся в экстремальных условиях». (Коломин Е.В. Основные предпосылки и направления повышения социально-экономической эффективности страхования. // Финансы, 2006, № 5, с. 49.).
Социальная направленность страхования обеспечивается основополагающими принципами страхования, сформированными его теорией и практикой. Это, в первую очередь, касается принципов наивысшего доверия сторон, эквивалентности, принципа выплаты страхового возмещения в размере действительного убытка (контрибуции) и др.
Перечисленные принципы нашли отражение в доктринах и системах страховых правоотношений за рубежом, но не сформулированы в российском страховом законодательстве. Поэтому дополнение Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» статьей «Принципы страхования» будет способствовать реализации социальной миссии страховой отрасли на основе выстраивания определенных механизмов и инструментов по их реализации, в том числе с участием СРО.
В статье законопроекта, посвященной приобретению статуса само-регулируемой организации субъектов страхового дела (ст. ЗЗ.2, п. 2) определен минимальный состав участников — «не менее 200 страховщиков, имеющих опыт работы на российском рынке не менее двух лет».
Установленная норма и принцип, в соответствии с которым субъект страхового дела вправе быть членом только одной соответствующей сферы страховой деятельности СРО, приведут к тому, что число таких страховых организаций составит единицы. Ведь общее их число едва превышает 800. Кроме того, предлагаемая норма не позволяет развиваться процессам саморегулирования на региональном уровне. Поэтому нормативное число страховщиков, достаточное для формирования само-регулируемой организации, должно быть существенно сокращено сообразно, в частности, минимальному количеству страховщиков в том или ином субъекте Федерации.
Вывод о завышенной планке минимального числа участников СРО подтверждается тем фактом, что в реестре объединений страховщиков нет само-регулируемых организаций, в составе которых 200 и более участников. Исключение — Всероссийский союз страховщиков. Даже в Ассоциацию страховщиков России входят 82 страховые организации, а в Национальную страховую гильдию — 43 страховщика. Среди специализированных объединений страховщиков ситуация такая же. Например, Межрегиональный союз медицинских страховщиков объединяет 83 страховые организации; Российский союз авто-страховщиков имеет в своем составе 174 компании. Между тем именно ему государство делегировало функции, связанные с организацией ОСАГО.
Российская ассоциация авиационных и космических страховщиков включает 42 страховых организации, и реальное увеличение числа ее участников ограничено. Еще более острая ситуация может возникнуть у региональных объединений страховщиков. Например, в Ассоциации страховщиков «Большая Волга» числится всего лишь 23 страховые организации. Даже Союз страховщиков Санкт-Петербурга и Северо-Запада объединяет лишь 45 страховых компаний. Известно, что участниками объединений являются как отечественные, так и зарубежные страховые организации. Однако об участии последних в само-регулируемых организациях субъектов страхового дела в законопроекте нет ни слова. Между тем трансграничность страхования, процессы глобализации, а также необходимость защиты интересов национальных компаний за рубежом требуют, чтобы это обстоятельство было учтено в законопроекте.
Членами объединений страховых организаций являются также банки. Например, участником Национальной страховой гильдии является АКБ «Электроника».
Таким образом, формирование само-регулируемых организаций субъектов страхового дела не требует жесткого регулирования по принципам организации и количеству участников. Ведь это добровольные объединения субъектов страхового дела, работающих на огромной территории и призванных реализовывать высокую миссию страхования.
Законопроектом (ст. 35.5, п. 1.) определено, что само-регулируемая организация устанавливает правила и стандарты, обязательные для исполнения всеми ее членами. В частности, это касается требований к структуре аппарата, оценке финансовой устойчивости и платежеспособности, правилам ведения учета и составления отчетности, представляемой в само-регулируемую организацию ее членами.
Установление стандарта структуры страховой организации является, по сути, установлением стандарта организационной структуры страховщика. Но эти структуры являются «мягкими» системами, они не могут быть одинаковыми и зависят от видов страхования, осуществляемых компанией, их числа, масштабов деятельности, от уровня развития филиальной сети, стратегии страхового менеджмента и т.д. Кроме того, факторы организационной структуры страховщика изменяются во времени; соответственно должна меняться и организационная структура компании. Поэтому установление стандартов структуры аппарата компании считаем неоправданным.
Установление требований по оценке страховой деятельности, финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков является прерогативой системы государственного регулирования страхования, которая нуждается в развитии, в том числе с учетом возможного формирования финансового мега-регулятора. Соответствующие требования определяются органами, осуществляющими государственное регулирование и надзор за страховой деятельностью. Помимо того что само-регулируемым организациям могут быть делегированы отдельные инструменты регулирования, они могут участвовать в уточнении или конкретизации отдельных компонентов государственного регулирования по конкретным видам страхования.
Две статьи законопроекта посвящены формированию и использованию компенсационного фонда само-регулируемой организации: компенсационный фонд формируется за счет взносов членов само-регулируемой организации и используется для финансового обеспечения дополнительной ответственности членов само-регулируемой организации (ст. ЗЗ.7, п. 1, 2.). При этом конкретно не определен источник формирования компенсационного фонда. «Компенсационный фонд само-регулируемых организаций формируется за счет взносов (отчислений) членов и иных законных поступлений». Фонд предназначен для выполнения страховых обязательств, поэтому источником его формирования должны быть страховые взносы. Если доход от размещения средства компенсационного фонда не вызывает вопросов, то понятие «законные поступления» должно быть конкретизировано.
Законопроектом определено, что «размер компенсационного фонда определяется исходя из необходимости обеспечения в случае банкротства исполнения обязательств, принятых не менее чем пятью средними по годовому объему страховой премии членами само-регулируемой организации». Соответствующий подход к формированию компенсационного фонда, по нашему мнению, завышает его размер, что существенно скажется на повышении страховых тарифов.
Методологический подход к определению размера компенсационного фонда должен быть основан на использовании сумм страховых выплат, а в качестве временного периода использован тарифный (актуарный) период конкретного вида (видов) страховой деятельности, что обеспечит наиболее щадящее влияние на возможное увеличение страховых тарифов. Данный подход реализует принцип эквивалентности в страховании и использовании справедливых цен на страховые услуги.
Насколько существенно отклонение размера компенсационного фонда в зависимости от используемой базы расчета, проиллюстрируем на примере страхования грузов. За 2006 г. сумма страховой премии по страхованию грузов составила 18 млрд руб., а страховые выплаты — около 1 млрд руб. С учетом предложенной в законопроекте методики размер компенсационного фонда Ассоциации транспортного страхования грузов должен составить 90 млрд руб. (18 млрд руб. х 5), а это 15% от всей национальной страховой премии за 2006 г. Если компенсационный фонд формировать на основе страховых выплат, то его размер составит лишь 5 млрд руб. (1 млрд руб. х 5), что в 18 раз меньше, чем при предполагаемом в законопроекте подходе.
Таким образом, использование на практике предложенной законопроектом премиальной базы расчета компенсационного фонда существенно увеличит тарифное давление страховщиков на страхователей. В проекте новой редакции ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» предусмотрено, что «компенсационные выплаты за счет средств компенсационного фонда производятся в размере: 100% — при осуществлении страхования жизни, 80% -видов обязательного страхования, 50% — иных видов страхования».
По нашему мнению, уровень компенсации по обязательным видам страхования занижен. Обязательное страхование касается преимущественно социальных рисков и социально незащищенных групп населения. Между тем суммы страхового обеспечения в системе обязательного социального страхования в настоящее время чисто символические и поэтому компенсационные выплаты по обязательным видам страхования должны выплачиваться в размере 100%.
Многосложен вопрос о 100%-ой компенсации по договорам страхования жизни. Понятно, что это шаг к стимулированию развития рынка страхования жизни, однако размер компенсации, как нам представляется, необходимо увязать с учетом практики организации обязательного страхования вкладов населения. 50%-ную компенсацию по другим видам добровольного страхования считаем заниженной. Договоры страхования здесь ориентированы лишь на возмещение убытка (потерь) и потому требуют полного возмещения в соответствии с условиями страхования.
В ст. ЗЗ.2, п. 2 законопроекта предусмотрено, что основанием для включения в реестр субъектов страхового дела в качестве само-регулируемой организации является формирование одной четверти требуемого размера компенсационного фонда. Данное требование явно завышено.
Е.И.Ивашкин, профессор РЭА им. Г.В.Плеханова, доктор экономических наук, профессор
Финансы № 6, 2008 г., c.57-61
Обзор страхового рынка 2008 г.
